民盟盟员、上海社科院研究员胡苏云认为： 农民的根本利益在土

【作者】 钱颖

【出版日期】2008.12.19

【版次】第二版(综合新闻)

【入库时间】20110501

【全文】

通讯员  钱颖

目前上海的镇保，采取的是对失地农民根据征地筹资和15年一次性缴费、按月发放的办法。这对远郊区镇造成了财政压力，但因与土地收益脱钩，近郊农民却有不满。对此，民盟盟员、上海社科院研究员胡苏云建议：镇保应该回归到对失地农民保障制度的本质，要分人群对待、分项目处理，建立与土地收益挂钩的镇保机制。

镇保主要由两个不同的目标人群构成，即65号文设定的小城镇综合保险人群，和66号文对应的郊区被征用农民集体所有土地农业人员的社会保障。前者的制度模式是“25％+Ｘ”，后者是征地单位对征地劳动力一次性缴纳不低于15年的“镇保”保险费。在总共160万镇保参保者中，征地人员参保占到了2/3。

现行的镇保制度把失地农民保障完全等同于一般人员的社会保险，既混同了保险和保障的差别，也忽视了土地与保障应有的联系，从而造成保障制度设计与农村、农民的实际情况有所脱节。

镇保领取人员是逐步增加的，而镇保主要是解决历史遗留问题，实行15年一次性缴费、按月发放的制度。这就意味着，镇保的现金流几乎是单向集中于市社保局，直接会面临保值增值的压力和基金监管的风险。另一方面，镇保资金直接来源于历年土地征用和使用所得，而不同时期的所得差异明显，再加上人均费用的计算方法，使得地处远郊、经济实力不够雄厚、经济发展后劲不足的地区，镇保资金压力很大，而且会因拖欠办理、利息叠加等问题负担越来越重。

胡苏云认为，镇保发展总体趋向应该是分人群对待、分项目处理。考虑到各区县因级差地租和土地升值幅度差异的因素，不同区县、不同时期农民的土地收益是不同的，如果采取“一刀切”的方式，一次性缴纳15年的镇保显然是不公平的。应建立全市的土地收益统筹机制和土地收益再分配的公平机制。具体可以通过土地收益市、区合理集中和分配的方法，以及通过市政府把集中的土地收益中提取社保基金的方法来解决镇保中存在的失地农民社保筹资的不均衡问题。在今后制度改造中要分人群对待、分项目处理，养老逐步融入城保，医疗接入居保，使上海的社会保障制度总体定位于与全国制度衔接的可持续性制度。

由于土地对农民具有生产和生活，即期收益和远期收益、显性的可预测的收益和隐性的不可预测的收益等多方面的功能，对被征地农民保障制度的性质决定了失地农民的未来收益计算的复杂性、可变性和差异性，因此作为制度设计主体的政府，一定要有最后托底，承担农民利益信用担保的最终责任，财政的一定投入必不可少，特别需要财政中有专门预留的风险基金应对制度演变过程中可能出现的已被征地农民新的需求和情况。